社会治理的历史，是从政策走向制度的历史。社会治理为什么要从政策走向制度？因为以制度而治体现了一种新的治理思路，其基本内涵是：治理者通过制度赋予社会成员发展所匹配的资源禀赋，将发展优势内化于人，实现经济社会的可持续发展。以制度而治与通过政策指标进行治理的方式有很大不同，治理的重点从短效治理转向长效治理，从临时治理转向常态治理，从通过政策之“令”治理转向塑造制度之“势”治理。

　　政策之治和制度之治有几个方面的不同。

　　制度视角下理解的“资源禀赋”主要指知识、信息、权利这些看似无形，但可以从更深层次上塑造人的发展动能的资源。如果说政策更多着眼于对资金、土地、劳动力等有形资源的调配，那么制度建设的根本在于通过知识、信息、权利调动，赋予人宽广的发展纵深。资源的错配本质上是对人的发展空间的挤压。即使某些政策可以短期内赋予人若干财富，但是如果没有对发展纵深的扩展，任何财富资源的再分配都只能是杯水车薪，甚至是南辕北辙。因此，以制度而治，是从浅表层次的政策治理转向更深层次的对人的主体发展能力的塑造。

　　在政策视角下，国家治理能力主要的衡量标准在于是否能够完成可以量化的明确政策目标。政策目标的完成是衡量治理效能好坏的基础。这需要各级政府部门不惜调动大量的资源来完成这些指标，使行政、社会资源分布格局朝着有利于完成目标的方向倾斜。这样的倾斜固然有助于高效、迅速地完成那些固定指标，但同时会导致在目标无法涵盖的治理领域中的资源不足。这反而会扩大社会资源分布的不平衡。以制度而治，需要治理者针对社会已有的资源分布格局中的问题，进行深层次的调节。如果说集中资源突击某些政策目标的做法类似于老子所说的“损不足以奉有余”，那么以制度创新的治理，就是要在社会资源的动态分布中寻找到合理着力点，“高者抑之，下者举之，有余者损之，不足者补之”，从而实现资源配置上的“损有余而补不足”。

　　政策的视角将针对问题提出政策视为治理的终点，而忽视了政策提出后可能造成的超出预想之外的，甚至是违背政策原意的结果。制度治理就是要从根本上解决这一问题。政策之治的参与者可以运用各自的资源改变政策的方向，而制度之治则使资源分布的格局朝向有利于实现公共利益的方向，从而防止政策的小船偏离航道。制度建设的基本过程就是运用强大的中央权威，建立起正式和公开的政策运作规程、知识与价值体系、信息知识交流机制，将治理参与者纳入其中，以资源调节为牵引，重塑其行为方式，将私下分散掌握的信息、知识等治理资源转化为公共治理资源，实现治理资源在治理参与者中的合理分布。这种以公开的制度调配资源的方式，可以克服隐性政治导致的信息、知识、权力等的不对称性，从而减少政策的不可控性。

　　制度建设着眼的是一个国家的长远“健康指标”，反映的是一个国家深植于民众中的长期持续发展的动能。完成治理肌体的强健，需要由对“事情”即具体政策的关注，转向对发展的基本元素“人”的支持、调控与规制。以制度而治，代表了一种自信：这种自信来自充分意识到未来治理之路的不确定性后，以制度之手驾驭这种不确定性的定力和主张——这正是中国制度自信的不竭源泉和恒久力量。(罗祎楠)